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I requisiti di idoneità professionale negli appalti secondo ANAC


I requisiti di idoneità professionale negli appalti secondo ANAC. Nella rassegna dell’ANAC dell’ottobre 2019 sui requisiti speciali in materia di appalti di servizi e forniture, l’Autorità effettua una disamina di quelle caratteristiche individuate discrezionalmente dalle stazioni appaltanti per comprovare l’idoneità professionale, la capacità tecnica ed economico-finanziaria degli operatori economici. Con particolare riferimento ai requisiti di idoneità professionale, l’ANAC si sofferma in particolare sulle problematiche relative ai codici ATECO, sull’iscrizione in albi professionali e in registri, compreso quello idella Camera di Commercio, sulla licenza prefettizia, e sull’inscrizione all’Albo Nazionale dei Gestori Ambientali.


Ai requisiti di idoneità professionale è dedicato il terzo comma dell’art 83 del D.Lgs 50/2016; “Ai fini della sussistenza dei requisiti di cui al comma 1, lettera a), i concorrenti alle gare, se cittadini italiani o di altro Stato membro residenti in Italia, devono essere iscritti nel registro della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura o nel registro delle commissioni provinciali per l’artigianato, o presso i competenti ordini professionali. 


I requisiti di idoneità professionale e la loro funzionalità

A differenza dei requisiti di capacità tecnica e professionale disciplinati alla lett. c) del comma 1, l’Autorità ricorda che l’idoneità professionale non attiene tanto alla competenza ed esperienza concreta dell’operatore economico dimostrata nel settore di riferimento, quanto piuttosto alla titolarità di un requisito abilitativo comprovato dall’iscrizione in appositi registri e albi professionali, tanto che il requisito di idoneità professionale può anche prescindere dal dato empirico dell’effettiva esperienza nel settore di riferimento (provati mediante i requisiti di capacità tecnico-professionale connessi all’esperienza pregressa e al fatturato specifico).

Da questo derivano una serie di corollari applicativi. Avendo carattere personale ed esprimendo uno status dell’operatore economico, non essendo attinenti all’impresa e ai mezzi di cui essa dispone né all’obiettiva qualità dell’adempimento delle prestazioni, non possono essere oggetto di avvalimento; inoltre, in caso di partecipazione in raggruppamento temporaneo di imprese, l’Autorità ha espresso in generale l’orientamento secondo cui i requisiti devono essere posseduti singolarmente da ciascuna impresa associata (parere di precontenzioso n. 36 del 26 febbraio 2014; parere di precontenzioso di cui alla delibera n. 269 del 14 marzo 2018).


L’iscrizione alla Camera di Commercio

L’Autorità premette che nell’applicare il requisito dell’iscrizione alla Camera di Commercio di gara un maggior rigore si renderà necessario nell’interpretazione e applicazione delle clausole del bando nell’ipotesi in cui sia prevista esclusivamente l’iscrizione camerale per una specifica attività senza che siano richiesti altri requisiti speciali di partecipazione.Rimane il problema dell’esatta applicazione della richiesta del bando dove si richiede l’iscrizione camerale con riferimento ad attività “analoga” o “similare” o anche “attività corrispondente” a quella oggetto del contratto.Come indicato dalla giurisprudenza, la corrispondenza contenutistica tra le risultanze descrittive del certificato camerale e l’oggetto dell’appalto deve essere verificata secondo una «considerazione non già atomistica e frazionata, bensì globale e complessiva delle prestazioni dedotte in contratto»

Pertanto, l’Autorità ha ribadito che l’iscrizione camerale deve essere verificata rispetto all’attività prevalente, tenuto conto degli altri requisiti di idoneità tecnico-professionale individuati nel disciplinare di gara e nell’insieme del documento camerale tenuto conto della descrizione dell’oggetto sociale in esso contenuta al fine di verificare la corrispondenza con l’oggetto del contratto pubblico in affidamento e dovendosi garantire, oltre alla qualificazione degli operatori economici partecipanti alle procedure di gara, anche la tutela dell’interesse all’apertura e ampliamento del mercato «a concorrenti per i quali è possibile pervenire a un giudizio di globale affidabilità professionale».


Il Codice ATECO della visura camerale

In taluni procedimenti la questione interpretativa ha riguardato anche la menzione dell’attività contenuta nel codice ATECO riportato nella visura camerale, a tal proposito l’ANAC, in linea con giurisprudenza, ha ritenuto cheLa giurisprudenza ha considerato che «il requisito dell’iscrizione alla C.C.I.A.A. deve essere valutato con un approccio sostanzialistico, essendo irrilevante l’identificazione delle attività in base ai codici ATECO, poiché tale sistema ha funzione prevalentemente statistica in quanto finalizzato ad indicare l’attività nella domanda di iscrizione nel registro delle imprese, senza alcun rilievo sulla connotazione quale attività prevalente o accessoria: pertanto anche l’Autorità ha considerato che, ove i codici ATECO non corrispondano pienamente all’oggetto contrattuale, la clausola del disciplinare di gara relativa all’iscrizione camerale debba essere interpretata e applicata secondo proporzionalità e ragionevolezza senza un ingiustificato irrigidimento, soprattutto per l’ipotesi in cui l’obbligo di possedere l’iscrizione per determinati codici ATECO non risulti tra i requisiti previsti nella lex specialis di gara.


L’iscrizione in albi professionali e in registri

L’Autorità si sofferma sul tema dell’iscrizione in albi professionali o registri individuati dalle stazioni appaltanti tra i requisiti di idoneità professionali necessari alla partecipazione alle procedure di gara e, anche in tali fattispecie, ha dovuto talvolta valutare la richiesta del requisito avvalendosi dei parametri di proporzionalità e attinenza all’oggetto come previsti all’art. 83, comma 2, del Codice.

Viene ricordato ci sono ipotesi in cui l’iscrizione all’albo professionale o al registro è condizione necessaria in quanto legittimante lo svolgimento dell’attività. Si pensi, ad esempio, all’affidamento dei servizi legali.In questi casi l’ANAC ricorda che esiste il principio dell’eterointegrazione dei bandi di gara da parte di norme imperative qualora riguardino l’obbligatoria iscrizione in albi o registri quale condizione per lo svolgimento dell’attività in affidamento. Con riferimento al tema dell’iscrizione al Registro Unico dei Produttori (RUP), ritenendo, sulla base di una lettura combinata delle norme legislative interessate dall’iscrizione stessa e dell’art. 83, comma 2, d.lgs. n. 50/2016, che fosse legittima l’ammissione alla procedura di gara degli operatori economici privi dell’attestato di idoneità professionale in quanto si era dimostrato, per gli operatori interessati, che lo stesso non era di fatto conseguibile.


L’iscrizione all’Albo Nazionale dei Gestori Ambientali

In relazione a taluni affidamenti aventi ad oggetto contratti di servizi nel settore della raccolta, trasporto e trattamento dei rifiuti, l’Autorità è stata chiamata a valutare la natura giuridica del requisito di iscrizione all’Albo Nazionale dei Gestori Ambientali (ANGA).

In una prima fase, sotto la vigenza dell’abrogato decreto legislativo n. 163 del 2006, il requisito di iscrizione all’ANGA era inquadrato tra i requisiti di esecuzione per l’affidamento di appalti relativi allo svolgimento delle attività di raccolta e smaltimento dei rifiuti.Nella vigenza del nuovo Codice dei contratti pubblici,  l’Autorità ha riconosciuto all’iscrizione all’ANGA la natura di requisito speciale di idoneità professionale, che deve essere posseduto in sede di partecipazione alle procedure di gara alla scadenza del termine di presentazione delle offerte.L’ANAC ha affrontato il tema dell’avvalimento di tale requisito considerando che, diversamente da quanto accade per i requisiti speciali o oggettivi, esso non è “trasferibile” da un operatore economico all’altro mediante affidamento,(delibera n. 257/2018 citata), come è dimostrato dal divieto espresso di avvalimento di tale requisito previsto dall’art. 89, comma 10, del d.lgs. n. 50/2016 .

Rispetto ai raggruppamenti temporaneo di imprese, l’ANAC ha affermato che, in quanto «requisito di ordine professionale, tecnico-qualitativo, di natura soggettiva», l’iscrizione all’ANGA deve essere richiesta a tutti i componenti dei raggruppamenti temporanei di concorrenti di tipo orizzontale. Inoltre, vista la natura di requisito di carattere soggettivo, è stata ritenuta legittima la richiesta iscrizione anche in capo all’operatore economico ausiliario.Di seguito si riporta il testo della rassegna ragionata in tema di requisiti speciali di partecipazione negli affidamenti di servizi e forniture a cura di Valeria Mascello, Vincenzo Russo e Claudia Alonzi, con particolare riferimento ai requisiti di idoneità professionale.

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